中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào) 中國(guó)發(fā)展網(wǎng) 記者 | 程暉

作為我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域，黃河流域?qū)⒂瓉?lái)新一輪重大發(fā)展機(jī)遇。

黃河入海流 近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》。在加強(qiáng)黃河流域生態(tài)保護(hù)方面，《規(guī)劃綱要》明確了“一帶五區(qū)多點(diǎn)”的空間布局。圖為在河南省洛陽(yáng)市孟津縣拍攝的二廣高速吉利黃河大橋。新華社

近日，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)《黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）。作為指導(dǎo)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，《規(guī)劃綱要》繪就了黃河干支流流經(jīng)的青海、四川、甘肅、寧夏、內(nèi)蒙古、山西、陜西、河南、山東9省區(qū)至2030年的發(fā)展藍(lán)圖，并中期展望至2035年，遠(yuǎn)期展望至本世紀(jì)中葉。這個(gè)區(qū)域的國(guó)土面積約130萬(wàn)平方公里，2019年年末總?cè)丝诩s1.6億人。

9省區(qū)密集調(diào)研共推高質(zhì)量發(fā)展

黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展去年正式上升為重大國(guó)家戰(zhàn)略，整個(gè)流域迎來(lái)前所未有的發(fā)展機(jī)遇。去年以來(lái)，9省區(qū)黨政負(fù)責(zé)人密集調(diào)研黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。

青海作為黃河源頭省、干流省，為切實(shí)扛起“源頭責(zé)任”“干流擔(dān)當(dāng)”，全面貫徹落實(shí)黨中央國(guó)務(wù)院推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的總體部署，在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，研究起草了《黃河青海流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃（初稿）》，并在北京召開(kāi)院士、專家座談會(huì)，為青海省進(jìn)一步落實(shí)落細(xì)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展理清了思路。2020年青海省編制完成《青海省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展水利專項(xiàng)規(guī)劃》，提出重大項(xiàng)目清單，并擬定三年行動(dòng)方案，細(xì)化分解年度工作目標(biāo)、任務(wù)和舉措，將規(guī)劃內(nèi)容具體轉(zhuǎn)化為實(shí)實(shí)在在的行動(dòng)。

今年6月份，山東省委書(shū)記劉家義就推進(jìn)山東省黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展到菏澤、濟(jì)南、德州、東營(yíng)等地調(diào)研。他表示，把黃河生態(tài)環(huán)境保護(hù)和修復(fù)工作擺在重要位置，提高黃河沿岸、大堤兩岸植被覆蓋率，加大黃河流域污染治理，更加注重涵養(yǎng)水源，打造沿黃生態(tài)帶、文化旅游帶。山東省還通過(guò)政府引導(dǎo)基金的形式，帶動(dòng)更大規(guī)模的社會(huì)投資，引導(dǎo)社會(huì)資金流向黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展領(lǐng)域。

甘肅省委6月份召開(kāi)專題會(huì)議，研究推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展工作。按照計(jì)劃，今年，甘肅省將推進(jìn)甘南黃河上游水源涵養(yǎng)、隴中隴東黃土高原區(qū)水土流失治理和祁連山保護(hù)等重大項(xiàng)目和重點(diǎn)工程建設(shè)；突出黃河背景、黃河特色，深度謀劃、壓茬推進(jìn)重大文旅項(xiàng)目。

四川省委副書(shū)記、省長(zhǎng)黃強(qiáng)在調(diào)研時(shí)強(qiáng)調(diào)，把高質(zhì)量創(chuàng)建若爾蓋國(guó)家公園作為推動(dòng)四川黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的頭等大事，與此同時(shí)，推動(dòng)解決西成鐵路相關(guān)梗阻問(wèn)題，加快建設(shè)進(jìn)度，加強(qiáng)高速公路、機(jī)場(chǎng)等互通互聯(lián)、合作發(fā)展，發(fā)揮豐富的紅色資源優(yōu)勢(shì)，攜手推動(dòng)紅色旅游發(fā)展。

河南省委常委、常務(wù)副省長(zhǎng)周霽近期到三門峽市調(diào)研黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展相關(guān)工作。他強(qiáng)調(diào)，在黃河生態(tài)廊道建設(shè)中堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、綠色發(fā)展，以自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林，科學(xué)選擇本地鄉(xiāng)土樹(shù)種草種，因地制宜發(fā)展農(nóng)業(yè)、林業(yè)，著力建設(shè)生態(tài)廊道、致富廊道、幸福廊道；要堅(jiān)持規(guī)劃先行，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生態(tài)規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃多規(guī)合一，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益共贏。

內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委副書(shū)記、自治區(qū)主席王莉霞深入巴彥淖爾市、鄂爾多斯市調(diào)研，強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展，堅(jiān)決抓好黃河河道亂占亂建等問(wèn)題整治，控制好面源污染，保護(hù)好沿河生態(tài)環(huán)境，做好灘區(qū)移民遷建，推進(jìn)山水林田湖草沙統(tǒng)籌治理，持續(xù)提升黃河水安全、水資源、水環(huán)境、水生態(tài)保障水平。

破解黃河流域五大發(fā)展難題

黃河是我國(guó)重要的生態(tài)安全屏障，也是人口活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要區(qū)域，在國(guó)家發(fā)展大局和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)全局中具有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。但多年來(lái)，黃河一直“體弱多病”，生態(tài)本底差，水資源十分短缺，水土流失嚴(yán)重，資源環(huán)境承載能力弱，沿黃各省區(qū)發(fā)展不平衡不充分問(wèn)題尤為突出?！兑?guī)劃綱要》總結(jié)，黃河的問(wèn)題綜合表現(xiàn)在“五個(gè)最大”：

黃河流域最大的矛盾是水資源短缺。上中游大部分地區(qū)位于400毫米等降水量線以西，氣候干旱少雨，多年平均降水量為446毫米，僅為長(zhǎng)江流域的40%；多年平均水資源總量為647億立方米，不到長(zhǎng)江的7%；水資源開(kāi)發(fā)利用率高達(dá)80%，遠(yuǎn)超40%的生態(tài)警戒線。

黃河流域最大的問(wèn)題是生態(tài)脆弱。黃河流域生態(tài)脆弱區(qū)分布廣、類型多，環(huán)境污染積重較深，水質(zhì)總體差于全國(guó)平均水平。

黃河流域最大的威脅是洪水。水沙關(guān)系不協(xié)調(diào)，下游泥沙淤積、河道擺動(dòng)、“地上懸河”等老問(wèn)題尚未徹底解決，下游灘區(qū)仍有近百萬(wàn)人受洪水威脅。

黃河流域最大的短板是高質(zhì)量發(fā)展不充分。沿黃各省區(qū)產(chǎn)業(yè)倚能倚重、低質(zhì)低效問(wèn)題突出，以能源化工、原材料、農(nóng)牧業(yè)等為主導(dǎo)的特征明顯，缺乏具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的新興產(chǎn)業(yè)集群。

黃河流域最大的弱項(xiàng)是民生發(fā)展不足。沿黃各省區(qū)公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施等歷史欠賬較多，城鄉(xiāng)居民收入水平低于全國(guó)平均水平。

在構(gòu)建黃河流域生態(tài)保護(hù)方面，《規(guī)劃綱要》提出了“一帶五區(qū)多點(diǎn)”空間布局。“一帶”，是指以黃河干流和主要河湖為骨架，連通青藏高原、黃土高原、北方防沙帶和黃河口海岸帶的沿黃河生態(tài)帶。“五區(qū)”，是指以三江源、秦嶺、祁連山、六盤山、若爾蓋等重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)為主的水源涵養(yǎng)區(qū)，以內(nèi)蒙古高原南緣、寧夏中部等為主的荒漠化防治區(qū)，以青海東部、隴中隴東、陜北、晉西北、寧夏南部黃土高原為主的水土保持區(qū)，以渭河、汾河、涑水河、烏梁素海為主的重點(diǎn)河湖水污染防治區(qū)，以黃河三角洲濕地為主的河口生態(tài)保護(hù)區(qū)。“多點(diǎn)”，是指藏羚羊、雪豹、野牦牛、土著魚(yú)類、鳥(niǎo)類等重要野生動(dòng)物棲息地和珍稀植物分布區(qū)。

資料顯示，早在上世紀(jì)90年代，黃河水資源利用率就高達(dá)73%，遠(yuǎn)超40%的“國(guó)際紅線”，過(guò)度用水導(dǎo)致頻繁斷流。1997年，黃河斷流226天，斷流河段長(zhǎng)達(dá)704公里，占下游河道長(zhǎng)度的90%。因此，《規(guī)劃綱要》在水資源方面的“著墨”頗多。水資源配置成為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展的最大考量之一。

《規(guī)劃綱要》提出，“著力優(yōu)化水資源配置”“堅(jiān)持量水而行、節(jié)水優(yōu)先”，把水資源作為最大的剛性約束，堅(jiān)持以水定城、以水定地、以水定人、以水定產(chǎn)，合理規(guī)劃人口、城市和產(chǎn)業(yè)發(fā)展。統(tǒng)籌優(yōu)化生產(chǎn)生活生態(tài)用水結(jié)構(gòu)，深化用水制度改革，用市場(chǎng)手段倒逼水資源節(jié)約集約利用，推動(dòng)用水方式由粗放低效向節(jié)約集約轉(zhuǎn)變。

《規(guī)劃綱要》還在多個(gè)章、節(jié)提出了水資源保護(hù)和使用的具體要求。比如，加強(qiáng)上游水源涵養(yǎng)能力建設(shè)，筑牢“中華水塔”，保護(hù)重要水源補(bǔ)給地，發(fā)展高效旱作農(nóng)業(yè)，實(shí)施最嚴(yán)格的水資源保護(hù)利用制度，全面實(shí)施深度節(jié)水控水行動(dòng)，以節(jié)約用水?dāng)U大發(fā)展空間等。

《規(guī)劃綱要》明確，實(shí)行水資源消耗總量和強(qiáng)度雙控，暫停水資源超載地區(qū)新增取水許可，嚴(yán)格限制水資源嚴(yán)重短缺地區(qū)城市發(fā)展規(guī)模、高耗水項(xiàng)目建設(shè)和大規(guī)模種樹(shù)。堅(jiān)決抑制不合理用水需求，堅(jiān)決遏制“造湖大躍進(jìn)”。以國(guó)家公園、重要水源涵養(yǎng)區(qū)、珍稀物種棲息地等為重點(diǎn)區(qū)域，清理整治過(guò)度的小水電開(kāi)發(fā)。同時(shí)，科學(xué)配置全流域水資源。

構(gòu)建“一軸兩區(qū)五極”格局

《規(guī)劃綱要》提出，要構(gòu)建形成黃河流域“一軸兩區(qū)五極”的發(fā)展動(dòng)力格局，促進(jìn)地區(qū)間要素合理流動(dòng)和高效集聚。

具體來(lái)看，“一軸”是指依托新亞歐大陸橋國(guó)際大通道，串聯(lián)上中下游和新型城市群，以先進(jìn)制造業(yè)為主導(dǎo)、以創(chuàng)新為主要?jiǎng)幽艿默F(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)廊道。“兩區(qū)”是指以黃淮海平原、汾渭平原、河套平原為主要載體的糧食主產(chǎn)區(qū)和以山西、鄂爾多斯盆地為主的能源富集區(qū)，加快農(nóng)業(yè)、能源現(xiàn)代化發(fā)展。“五極”是指山東半島城市群、中原城市群、關(guān)中平原城市群、黃河“幾”字彎都市圈和蘭州－西寧城市群等，這些是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展增長(zhǎng)極和黃河流域人口、生產(chǎn)力布局的主要載體。

黃河流域農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)較好，糧食和肉類產(chǎn)量占全國(guó)1/3左右。煤炭、石油、天然氣和有色金屬資源儲(chǔ)量豐富，是我國(guó)重要的能源、化工、原材料和基礎(chǔ)工業(yè)基地。

國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究部研究室主任劉云中表示，我國(guó)經(jīng)濟(jì)由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，黃河流域發(fā)展相對(duì)較晚，但通過(guò)合理分工、優(yōu)化發(fā)展的路子，能夠形成帶動(dòng)欠發(fā)達(dá)地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的動(dòng)力源。要促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中，形成以城市群為主要形態(tài)的增長(zhǎng)動(dòng)力源，進(jìn)而帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)總體效率提升。要破除資源流動(dòng)障礙，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，提高資源配置效率。要發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)，完善空間治理，對(duì)重點(diǎn)開(kāi)發(fā)地區(qū)、生態(tài)脆弱地區(qū)、能源資源地區(qū)等制定差異化政策，分類精準(zhǔn)施策。同時(shí)，保障民生底線，提升民生保障質(zhì)量水平。

同時(shí)，《規(guī)劃綱要》還提出，構(gòu)建多元紛呈、和諧相容的黃河文化彰顯區(qū)。河湟－藏羌文化區(qū)，主要包括上游大通河、湟水河流域和甘南、若爾蓋、紅原、石渠等地區(qū)，是農(nóng)耕文化與游牧文化交匯相融的過(guò)渡地帶，民族文化特色鮮明。關(guān)中文化區(qū)，主要包括中游渭河流域和陜西、甘肅黃土高原地區(qū)，以西安為代表的關(guān)中地區(qū)傳統(tǒng)文化底蘊(yùn)深厚，歷史文化遺產(chǎn)富集。河洛－三晉文化區(qū)，主要包括中游伊洛河、汾河等流域，是中華民族重要的發(fā)祥地，分布有大量文化遺存。儒家文化區(qū)，主要包括下游的山東曲阜、泰安等地區(qū)，以孔孟為代表的傳統(tǒng)文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。紅色文化區(qū)，主要包括陜甘寧等革命根據(jù)地和紅軍長(zhǎng)征雪山草地、西路軍西征路線等地區(qū)，是全國(guó)革命遺址規(guī)模最大、數(shù)量最多的地區(qū)之一。